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Eficiência energética: Quando o Estado não cumpre

As medidas que estavam previstas em termos de reabilitação energética nos edifícios do Estado não se concretizaram. Mas há contas que se deviam fazer. Quanto perdeu o mercado e o país? O modelo nasceu torto e também por culpa de Bruxelas. Saiba o que está em causa.

O Estado português devia dar o exemplo, mas não deu. Os edifícios da Administração Pública são os menos cumpridores em matéria de eficiência energética. Não foram tomadas as medidas adequadas nem foram feitas as intervenções necessárias nos edifícios do Estado em termos de reabilitação energética, como estava previsto na Lei. Quem o confirma publicamente é o último relatório de Março do Tribunal de Contas. Uma Auditoria sobre a Eficiência Energética em Edifícios Públicos. Uma iniciativa com o objectivo de fazer um balanço sobre aquilo que estava ou não a ser feito na sequência da transposição das Directivas Europeias relativas ao desempenho energético nos edifícios (2010) e à eficiência energética (2012). A análise reporta aos anos compreendidos entre 2011 e 2016.

Com o envolvimento da Direcção-Geral de Energia e Geologia (DGEG), e tendo sido obtida informação junto de outras entidades, este relatório foi encomendado à empresa de consultoria privada CEDRU. Até aqui tudo normal. O pior está no seu conteúdo: de uma forma fria e dura, esta Auditoria coloca a realidade em cima da mesa. E essa realidade é pesada. Praticamente nada se fez! Tipicamente desinteressados em prestar contas aos contribuintes, como se nada lhes dissesse respeito, os nossos governantes não se podem esquecer de que existem impactos directos nas empresas, nos profissionais e na economia em geral quando as coisas não correm como deviam. Quando também o Estado não cumpre a Lei, é preciso prestar contas! E explicar as razões, até porque, neste caso, houve muitas dificuldades que ultrapassam qualquer estratégia, boa ou má. Muitas das regras de Bruxelas eram difíceis de implementar. O Estado tem como se defender em alguns pontos, mas prefere não o fazer.

Só que a nós, cidadãos, interessa-nos e muito saber algumas coisas. Qual foi o custo para o país do incumprimento da Administração Pública em matéria de implementação de medidas de eficiência energética e intervenção nos edifícios no sector público? Quanto perderam as empresas? Qual o valor daquilo que está por fazer e o que se pode esperar nos próximos anos? O que se perdeu em termos de poupanças e de factura energética? Perguntas legítimas e respostas que não têm eco pelas mais variadas razões. Desde logo, porque ninguém conhece a realidade do parque edificado da Administração Pública. Os dados que existem são difusos e não se sabe sobre o rigor no critério para os obter. Como começar uma casa sem um terreno ou um chão?

Cerca de 600 milhões de euros é o valor aparentemente necessário para reabilitar energeticamente os edifícios públicos na sua globalidade, diz o Relatório do Tribunal de Contas. Ao que conseguimos apurar e no âmbito daquilo que foi a avaliação dos Fundos Estruturais (Agência para o Desenvolvimento e Coesão), este valor foi calculado com base em inquéritos feitos às entidades públicas sobre aquilo que eram as suas projecções, estimativas ou necessidades de investimento para um período entre 2014 e 2020. Como terão estas entidades chegado a estas estimativas? Com a ajuda técnica de quem? Para além disso, tudo indica que o Estado não sabe qual a factura energética de todo o seu parque edificado. Essa factura entra no ministério das Finanças na rubrica de despesas correntes juntamente com muitas outras. Parece que existe uma factura eléctrica global, de facto, e emitida pelo distribuidor de energia, mas não há a certeza de que se refira apenas aos edifícios. É possível que agregue outros equipamentos. Em resumo, ninguém sabe qual o consumo de energia total dos edifícios públicos. Falta fazer praticamente todo o trabalho de levantamento sobre a ocupação, as áreas, o que existe ou está instalado. Ou seja, auditar edifício a edifício. Foram feitas algumas auditorias. O Barómetro da Eficiência Energética foi criado também com esse objectivo. Mas o modelo na globalidade falhou completamente e, nisso, o Tribunal de Contas é muito claro!

O que aconteceu em seis anos?

Segundo o Relatório e decorridos seis anos, foram celebrados apenas três contratos de gestão de eficiência energética e apenas por municípios. Uma das medidas do programa era a “celebração de contratos de gestão de eficiência energética nos edifícios e equipamentos das entidades públicas com maior relevância na estrutura de consumos de energia de cada ministério”. Outra medida era justamente “o recurso a planos de acção de eficiência energética nos serviços e organismos que não se mostrem adequados à celebração de contratos de gestão de eficiência energética”. Portugal não adoptou a abordagem padrão definida por Bruxelas que consistia na renovação em cada ano de 3 % da área construída total dos edifícios aquecidos e/ou arrefecidos detidos pela Administração Central com área superior a 500m2. Para o efeito, era obrigatória a elaboração, até 31 de Dezembro de 2013, de um inventário dos edifícios a abranger.

Ao optar pela abordagem alternativa, verifica-se a não existência de um plano centralizado ou de uma entidade responsável pela sua execução, acompanhamento e supervisão. Esta abordagem alternativa não define nada: selecção, priorização ou faseamento de intervenções. Continuando esta análise do Tribunal de Contas, a justificação está na situação económica e o argumento por parte da Administração Pública aponta para o “baixo consumo de energia eléctrica por habitante, com tendência para retracção e a fraca utilização de sistemas de climatização”, também pela predominância de um “clima ameno”. Sucede que “a quase totalidade dos edifícios ocupados por entidades da Administração Central dispõe de aparelhos fixos de climatização e a maior parcela dos consumos energéticos da Administração Pública respeita à climatização (41 %)”. Nesta abordagem alternativa, foram incluídos 309 edifícios/fracções sem qualquer referência às áreas. Resultado? O Estado português foi o maior incumpridor em termos de certificação energética! Apenas 12,6 % dos edifícios tomaram algumas medidas.

Hoje, temos praticamente tudo por fazer. Resta-nos saber que medidas vão ser tomadas e quando. Inevitavelmente, os edifícios do Estado vão ter de ser intervencionados e isso significa muito trabalho para as empresas do sector. Acompanhar este assunto é, por isso, fundamental. Mas as perspectivas não são animadoras num curto espaço de tempo. Pessoas ligadas directamente ao processo desde o início confirmam a complexidade do modelo. Não estão criadas as condições que permitam que as entidades públicas tenham confiança na celebração dos contratos de gestão de Eficiência Energética da forma como eles estão concebidos. O mercado já o demonstrou. O caminho poderá estar em simplificar aquilo que, atabalhoadamente, se tornou num emaranhado de dificuldades.

O Barómetro e a figura do Gestor Local de Energia

Vamos por partes, o primeiro Barómetro criado pela ADENE – Agência para a Energia tinha vários objectivos e foi idealizado como um instrumento imprescindível para o programa. Destinado a agregar informação, comparar e a divulgar publicamente o desempenho energético dos edifícios, assentava na figura do Gestor Local de Energia. Era esta figura que tinha a responsabilidade de passar toda a informação necessária sobre o “seu” edifício para o sistema. Ou seja, “a criação da figura do Gestor Local de Energia nos serviços e organismos da Administração Directa e Indirecta do Estado tinha como objectivo dinamizar os processos de eficiência energética”. Só que este gestor podia ser quem “estivesse mais à mão”. Um engenheiro de qualquer especialidade, um arquitecto, um reitor, um enfermeiro... que acumulava esta tarefa com as suas funções. Uma formação de cinco dias e um desconhecimento de base a que se juntou uma complexidade excessiva nos pedidos de introdução de dados. Uma gestão local votada ao fracasso. Passados dois anos, o Barómetro foi descontinuado e instalou-se o vazio em termos de informação. O tempo foi passando e a certificação dos edifícios do Estado não se fez na sua maioria. Onde estão as coimas ou as contra-ordenações aqueles que não foram alvo de intervenção? Onde estão afixados os certificados nos edifícios do Estado? Cabia à DGEG, enquanto entidade fiscalizadora, a verificação deste cumprimento. Mas será que o Estado iria ou vai punir o próprio Estado? Segundo o Relatório, a DGEG assegura que “instaurou processos de contra-ordenação e processos de averiguações”, embora, segundo a mesma Auditoria, não tenham sido recepcionados quaisquer elementos comprovativos ou listas de processos pedidos pela auditoria em curso na altura. A DGEG terá ainda garantido que “as situações de não conformidade detectadas foram sinalizadas e corrigidas pelas respectivas entidades públicas, não tendo dado origem a processos de contra-ordenação”.

Há uma série de circunstâncias que bloqueou todo este processo desde o início. Sucede, paradoxalmente, que este relatório não tem o enquadramento ou o entendimento sobre alguns pontos críticos que mereceriam ser explicados e que, em alguns casos, servem como justificações importantes. Em muitas situações, não havia condições para dar resposta às regras de Bruxelas que não estavam suficientemente maduras e, em alguns casos, eram desajustadas ao nosso país. Cabia esta defesa aos nossos governantes ou gestores de energia numa lógica de responsabilidade e de dever de prestar contas ao país. Contactámos a DGEG e a ADENE nesse sentido e não conseguimos ajuda. Para além destas tentativas, recorremos a vários documentos públicos (os principais citados em baixo como fontes) e a algumas conversas em off com várias pessoas muito próximas de todos estes processos.

Onde estamos em incumprimento?

Segundo o Relatório do Tribunal de Contas, estamos em incumprimento praticamente em toda a linha mas os constrangimentos começam logo no início. “Os trabalhos da auditoria foram condicionados pela dificuldade em obter informação atempada e completa da DGEG e pela ausência de resposta da Comissão Executiva do Plano nacional de Acção para a Eficiência Energética (PNAEE)”. No exercício do contraditório, verifica-se que a apatia é quase total: “O relato de auditoria foi enviado aos ministros das Finanças, da Economia e do Ambiente, à DGEG, à Comissão Executiva do Plano Nacional de Acção para a Eficiência Energética e à ADENE ‒ Agência para a Energia, não se tendo pronunciado os ministros da Economia e do Ambiente”.

Mas do que estamos a falar, afinal? Portugal quer ir além das metas de Bruxelas e estabelece um objectivo de redução de energia primária em 25 % e em 30 % para a Administração Pública. O argumento seria o de que o Estado deveria dar o exemplo. Até aqui, estamos de acordo. Nasce o Programa de Eficiência Energética na Administração Pública, ECO.AP, em 2011 e que reflecte o famoso pacote europeu 20-20-20. O ECO.AP está direccionado para os edifícios e equipamentos e, para o efeito, foi criado um modelo específico de contratação pública, nomeadamente para a execução de contratos de gestão de eficiência energética a celebrar entre o Estado e as empresas de serviços energéticos (ESE), empresas tipicamente remuneradas com base nos desempenhos energéticos e consequentes ganhos na redução da factura da energia. Uma novidade para Portugal e apenas com alguma maturidade em muito pouco países europeus. Era suposto que, até 2013, cada ministério teria a obrigação de concretizar medidas de eficiência energética adequadas em todos os seus edifícios. Ora, tropeçamos logo num primeiro problema: o ECO.AP nasce perdido numa função que não conhece. É a própria DGEG que o admite nas explicações que dá ao Tribunal de Contas: “Um dos principais problemas é a falta de informação relativa à dimensão e caracterização do património do Estado, qual é o seu regime de propriedade, quais as áreas, qual a ocupação, quais as necessidades energéticas destas instalações e quais os seus consumos actuais (...) informações necessárias mas muito incompletas no actual inventário e que se espera colmatar com o funcionamento do Barómetro Eco.AP, da responsabilidade da ADENE”. De acordo com o relatório, “a área total de edifícios foi depois quantificada em 7 329 150 m2nos relatórios sobre o cumprimento dos objectivos nacionais de eficiência energética, correspondentes a 283 edifícios e fracções incluídos na lista, sendo quantificada em 82 284 m2, em 1 de Janeiro de 2017, a área de edifícios que não satisfaziam os requisitos mínimos de desempenho energético”. Não conseguimos saber onde e como foram recolhidos estes dados.

O que falhou? Quais as maiores dificuldades?

Para além da figura do Gestor Local de Energia não ter condições para corresponder ao que se pretendia, o processo nasceu torto desde o início. O caderno de encargos era muito complexo e o modelo assentava na transferência de grande parte do risco e do investimento para a empresa de serviços energéticos. Um custo de obrigações que deveria, porventura, estar na esfera das obrigações do Estado. Acresce que a falta de maturidade desta área de negócio não criou as condições de confiança necessárias junto da banca. Deverá o Estado transferir essas suas obrigações para um privado, querendo apenas remunerá-lo através das economia de energia? Onde poderá estar o equilíbrio? Deveria o Estado ter definido metas mais ambiciosas do que aquelas que Bruxelas impunha sem qualquer estudo de demonstração de que este modelo era possível ser alavancado com racional económico? Veja-se o caso da iluminação pública. As pessoas percebem as vantagens em trocar os sistemas instalados por tecnologia LED - num ciclo de retorno à volta de oito anos conseguimos economias de energia de cerca de 70 % - nos edifícios ninguém sabe muito bem o que acontece. É preciso saber muita coisa antes de se definir qualquer intervenção, como todos sabemos. Os poucos contratos de gestão de eficiência energética celebrados foram justamente na área da iluminação pública e não foi por acaso.

É certo que a crise piorou tudo, mas houve outros percalços. Entre 2010 e 2012, os consumos de energia eléctrica nos edifícios públicos caem para um terço. A razão foi simples: desligaram-se as luzes para reduzir a factura eléctrica! E porquê? Porque havia de cortar custos e, entretanto, esta factura tinha sido onerada com uma subida do IVA de 6 para 23 % e o Estado, à semelhança do consumidor finais, não o pode deduzir. Não deixa de ser irónico. O Estado cobra mais impostos ao Estado e, assim, cria duas situações bizarras: retira a motivação para qualquer intervenção de reabilitação energética e reduz as condições de ocupação e a sustentabilidade dos seus edifícios. Consegue reduzir a factura energética à custa do interruptor e não de medidas de eficiência energética. Neste contexto, como podem o ECO.AP e os contratos de gestão de eficiência energética funcionarem? E de forma a que façam sentido? Para além de que, se tivermos sistemas muito ineficientes, mas se estes estiverem desligados, a sua substituição por outros mais eficientes não vai gerar uma economia líquida que possa financiar esses investimentos.

Inexplicavelmente, o ECO.AP também nasce pobre e sem luz! Não inclui uma estimativa de valores necessários para a sua execução e nunca esteve prevista a alocação de fundos especificamente para este fim. Nunca existiu um envelope financeiro alocado a quaisquer intervenções. No papel e âmbito do ECO.AP, as estimativas de poupança relativa aos 30 % apontavam para uma economia anual de energia de 22,5 milhões de euros. O interruptor poderá ter dado uma ajuda.

É certo que as políticas financeiras existem expressas no anterior e no actual PNAEE de 2016. No anterior, eram destacadas medidas de apoio do Fundo de Eficiência Energética e, mais recentemente, os apoios do Programa Operacional Sustentabilidade e Eficiência no Uso dos Recursos (POSEUR). Sucede que tudo isto foi uma trapalhada. Os financiamentos atropelaram-se e, na prática, competiam uns com os outros. De acordo com o Relatório, “o Fundo de Apoio à Inovação, o Fundo de Eficiência Energética e o Fundo Português de Carbono, agora integrado no Fundo Ambiental, elencados no PNAEE como fontes de financiamento de programas de eficiência energética em edifícios públicos, apresentavam, no final de 2016, disponibilidades financeiras no montante global de 208 milhões de euros”. No entanto, “entre 2012 e 2016, os apoios a projectos de eficiência energética em edifícios públicos totalizaram, apenas, 0,8 milhões de euros, concedidos pelo Fundo de Eficiência Energética a organismos da Administração Central e a autarquias locais, encontrando-se pendente de homologação a aprovação (em 2016) de 1,7 milhões de euros e não tendo sido atribuído qualquer financiamento pelo Fundo Português de Carbono”.

Mas, na prática, o que significa tudo isto? Significa que existiram Avisos para apoiar auditorias, preparar cadernos de encargos e projectos de eficiência energética, mas muitos não se fizeram por muitas razões. É que as candidaturas aos projectos de eficiência energética eram menos interessantes do que aquilo que estava para vir: o POSEUR, que acrescentou, em 2017, 54,5 milhões de euros, mais 112,2 milhões de euros em atribuição pelos Programas Operacionais Regionais, no âmbito do Portugal 2020. Segundo conseguimos apurar, as entidades preferiram esperar e, no momento certo, deslocaram as suas candidaturas para este Programa, que, para além de permitir a reabilitação dos edifícios na sua globalidade (fachadas, janelas...), tem um período de reembolso de 30 anos. Ora, nos Contratos de Gestão de Eficiência Energética, para além de existir um prazo contratual máximo, as ESE têm de ser reembolsadas integralmente, ao contrário do que acontece no POSEUR, onde as devoluções são a custo zero. Outra ironia, estes benefícios económicos evidentes foram outra consequência em que o Estado prejudica o próprio Estado.

Recolhidas algumas opiniões, o sentimento é o mesmo: há espaço para que os privados possam financiar parte das operações mas apenas onde faça sentido, como já vimos. Agora, para outras iniciativas, não se pode contar com os privados. Precisamos de dinheiros públicos ou fundos estruturais para a reabilitação energética dos edifícios do Estado.

O modelo

O modelo era desadequado no geral e o resultado foi o Estado ser o proprietário mais incumpridor em matéria de eficiência energética. Apenas 16,5 % dos espaços/serviços públicos com área superior a 250m2dispõe de certificado energético. Apenas 16 % dos organismos da administração central directa não enquadrados por contratos de gestão de eficiência energética dispõem de planos de acção com vista a cumprir a Lei. Já nos organismos da administração central indirecta, o número subiu para 46,6 % dos organismos. Por outro lado e mesmo naqueles edifícios que dispunham de certificado energético, até 2016, não foram implementadas as medida de melhoria.

Neste processo e neste modelo, foram qualificadas 56 ESE para dar resposta ao ECO.AP que não sabemos em que condições estão. Sabemos que muitas fecharam e que o mercado não avançou. O Tribunal de Contas é duro nas suas conclusões e aponta o dedo: a DGEG “delegou as suas competências na ADENE, através de um Contrato Programa DGEG/ADENE, para o desenvolvimento dos contratos de gestão de eficiência energética e acordos de implementação, e dos correspondentes cadernos de encargos e auditorias de avaliação. A DGEG, no entanto, não desenvolveu nenhuma outra acção de monitorização e controlo do Programa ECO.AP, em particular sobre a adopção e implementação de planos de acção de eficiência energética nele previstos para as entidades não abrangidas pelos contratos de gestão”. Ainda segundo a Auditoria, a ADENE desenvolveu, 152 acções de assessoria técnica no âmbito de processos tendentes à celebração de contratos de eficiência energética (20 entidades da administração directa e indirecta do Estado, cinco estabelecimentos prisionais, seis hospitais e centros de saúde, dez universidades e escolas superiores, cinco instalações militares, uma fundação pública de direito privado, 13 municípios e uma comunidade intermunicipal, cinco empresas públicas e um hospital privado). Contudo, apenas um número reduzido destes processos respeita a edifícios “detidos e ocupados pela administração central”, no conceito restrito utilizado pela DGEG na “abordagem alternativa”.

Em jeito de resumo, “decorridos seis anos sobre o início do Programa ECO.AP e contrariamente ao previsto, foram celebrados apenas três contratos de gestão de eficiência energética, e apenas por municípios, e um número significativo de entidades da administração direta e indirecta do Estado não implementou as medidas nele previstas, designadamente no que respeita à designação dos gestores locais de eficiência energética e à elaboração e implementação de planos de gestão de eficiência energética”.

O que fazer e que lições tirar?

A primeira conclusão é a de que é manifestamente impossível à generalidade das entidades públicas ter capacidade técnica para desenvolver o trabalho que o ECO.AP propõe. Alguma coisa terá de mudar. Para já, o novo Barómetro lançado pela ADENE, em Maio último, compromete-se a ajudar pela maior automatização e capacidade em exportar informação. O tratamento, a análise e reporte periódico de dados relativos aos consumos de energia e outras acções levadas a cabo pelas várias entidades no domínio da eficiência energética são outros vectores importantes. Mas e o resto? Qual a estratégia? Sempre existiu uma Comissão de Supervisão no seio da ADENE e que inclusivamente, embora não fosse essa a sua competência, prestou apoio técnico a uma série de projectos. Há quem defenda a existência de uma entidade pública, como uma ESE ou outra entidade, que deveria ter o papel de facilitador. Partindo do princípio de que a generalidade das entidades não tem competência técnica para dar seguimento a estes programas, torna-se necessária a figura de quem preste assistência e acompanhe todo o processo. Poderia ser a ADENE também. O importante, para alguns especialistas, é ajudar a preparar os cadernos de encargos, etc., mas, sobretudo, recriar as condições para que os projectos aconteçam. Os projectos de gestão de eficiência energética tal como existem não podem ser a única figura de financiamento no sector público. Em suma, todo o processo tem de ser repensado. Há um potencial gigantesco de intervenção para o mercado e poupanças para o país. Quem vai pegar nisto?

IN: Edifícios e Energia (25 setembro 2018)

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